Amnistía e inmunidad parlamentaria

Rafael Rodríguez Campos

El Pleno del Congreso de la República, casi al final de la legislatura, aprobó dos dictámenes que han generado una encendida polémica en la opinión pública. Nos estamos refiriendo, por un lado, al dictamen recaído en el Proyecto de Ley 7549/2023-CR, que concede amnistía a miembros de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional (PNP) y Comités de Autodefensa que participaron en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000 y, por otro lado, al dictamen recaído en los Proyectos de Ley 5652/2023-CR y 8907/2024-CR, Ley de reforma constitucional del artículo 93 de la Constitución Política del Perú, para restablecer la inmunidad parlamentaria.

Sobre la amnistía

Al respecto, recordemos que el pasado 11 de junio con 61 votos a favor, 43 en contra y 3 abstenciones, el Pleno del Congreso aprobó, en primera votación, el dictamen que concede amnistía a miembros de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional (PNP) y Comités de Autodefensa que participaron en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000.

Ahora bien, en términos estrictos la propuesta normativa aprobada señala que esta amnistía aplica para dos situaciones:

1. Primer supuesto: se concede amnistía a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, y a los que hayan sido integrantes de los Comités de Autodefensa que se encuentren denunciados, investigados o procesados por hechos delictivos derivados u originados con ocasión de su participación en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000.

Sobre este supuesto la norma precisa que los efectos de la ley no son aplicables a los denunciados o imputados por terrorismo o por delitos de corrupción de funcionarios, quienes deben ser objeto de los procesos penales correspondientes, de conformidad con las normas pertinentes.

b. Segundo supuesto: se concede amnistía de carácter humanitario a los adultos mayores de setenta años miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, y a los que hayan sido integrantes de los Comités de Autodefensa, que cuenten con sentencia firme con calidad de cosa juzgada o se encuentren en trámite de ejecución de sentencia, con pena privativa de libertad efectiva o suspendida, por delitos derivados u originados con ocasión de su participación en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000.

Sobre este supuesto, la norma precisa que se concede la amnistía siempre que los futuros beneficiarios no hayan sido condenados por delitos de terrorismo ni por delitos de corrupción de funcionarios.

En esa línea, encontramos a quienes, como el presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, Fernando Rospigliosi Capurro (FP), consideran que esta propuesta no representa impunidad sino más bien un acto de justicia y un ejercicio soberano de la función legislativa que la Constitución le reconoce de manera exclusiva al Parlamento, para evitar que los beneficiarios de esta amnistía sean perseguidos eternamente.

A su turno, encontramos a quienes consideran que la propuesta resulta contraria a lo que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha señalado de manera reiterada y uniforme sobre las leyes de amnistía desde hace varios años, postura que ha sido recogida, en más de una oportunidad, por nuestro Tribunal Constitucional.

En ese sentido, algunos sectores ya han anunciado la presentación de una futura demanda de inconstitucionalidad contra esta norma apelando a los siguientes argumentos:

• “La Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos (IDH) han establecido que las disposiciones de cualquier naturaleza -legislativas, administrativas u otras-, que impidan la investigación y sanción de los responsables de graves violaciones a los derechos humanos, son incompatibles con las obligaciones en materia de los derechos humanos”[1].

• “La Comisión y la Corte IDH han indicado que en el caso de que una persona acusada de un delito en este contexto solicite la aplicación de una ley de amnistía, el tribunal tiene la obligación de investigar y esclarecer la situación porque de conformidad con las obligaciones estatales no se pueden aplicar leyes o medidas de amnistía a graves violaciones a los derechos humanos”[2].

• “La Corte IDH en reiteradas sentencias ha establecido que son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos”[3].

• “En particular, la CIDH ha hecho hincapié en el deber de los Estados de investigar, juzgar y sancionar cualquier violación a los derechos humanos cometida en un contexto de ataque generalizado o sistemático contra la población civil”[4].

Dicho ello, cabe precisar que esta propuesta deberá ser ratificada en una segunda votación, según lo estipulado en el artículo 78 del Reglamento del Congreso.

Sobre la inmunidad parlamentaria

Por otro lado, el pasado 12 de junio con 92 votos a favor, 25 en contra y 1 abstención, el Pleno del Congreso aprobó el dictamen de reforma constitucional del artículo 93 de la Constitución Política del Perú, para restablecer la inmunidad parlamentaria.

Ahora bien, en términos estrictos la propuesta normativa regula la inmunidad parlamentaria de la siguiente manera:

• Desde que son elegidos y hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, los senadores y diputados no pueden ser procesados penalmente ni detenidos sin previa autorización de la cámara respectiva a la que pertenecen o de la Comisión Permanente, la cual debe pronunciarse en un plazo improrrogable de treinta días calendario. En caso de delito flagrante, deben ser puestos de inmediato a disposición de su respectiva cámara o de la Comisión Permanente para que, dentro del plazo de las veinticuatro horas, autorice o no la privación de la libertad y el procesamiento.

• Vencido los plazos señalados en el párrafo anterior, para cada caso sin pronunciamiento, son puestos inmediatamente a disposición de la Corte Suprema de Justicia, la cual debe declarar, mediante resolución firme, si ha lugar o no a la formación de causa, procediendo a su desafuero y poniéndolos a disposición del juez competente.

• Lo dispuesto en los párrafos precedentes no se aplica para los delitos cometidos antes de la elección de los diputados y senadores.

• La reforma constitucional establecida se aplica para los senadores y diputados elegidos a partir del proceso de Elecciones Generales 2026 en adelante (no para los actuales miembros del Congreso de la República).

Ahora, como era de esperarse esta propuesta también ha generado polémica. Por un lado, están quienes consideran que el restablecimiento de la inmunidad parlamentaria garantiza la independencia del Poder Legislativo y la libertad de sus miembros frente a las presiones e injerencias de otros poderes del Estado y, por el otro, surgen las voces de quienes entienden que la inmunidad es sinónimo de impunidad.

Sobre lo expuesto, considero oportuno reproducir la argumentación vertida en las páginas 36 y 37 del dictamen aprobado en el seno de la Comisión de Constitución y Reglamento, grupo de trabajo que evaluó en primera instancia esta propuesta, pues explica de manera didáctica porqué el legislador está optando por este nuevo modelo para restablecer la inmunidad parlamentaria:

• “Con esta propuesta se busca evitar que los diputados o senadores eludan la justicia frente a la comisión de delitos flagrantes, si bien la cámara a que pertenecen o la Comisión Permanente, será la que en principio determine si hay o no privación de la libertad y enjuiciamiento, y a fin de evitar que exista un espíritu de cuerpo del órgano legislativo con sus integrantes y no tome una decisión en sede parlamentaria, corresponderá, frente a esta omisión, a la Corte Suprema de Justicia determinar por resolución firme si corresponde o no desaforarlo, es decir levantar la inmunidad parlamentaria por delito flagrante”[5].

• “Con esta medida se pondera la garantía institucional del fuero parlamentario asegurando que los parlamentarios cuenten con las garantías para ejercer sus funciones de representación, legislación y control político a través de la inmunidad parlamentaria, y de otro lado, se busca evitar la impunidad frente a la comisión de delitos flagrantes, que en caso la cámara a que pertenecen o la Comisión Permanente en un plazo de treinta días no se pronuncie si hay o no privación de la libertad o enjuiciamiento, corresponderá esta decisión a la Corte Suprema, con lo cual se arriba a una fórmula intermedia sin caer en extremos”[6].

• “En suma, el procedimiento previsto en la reforma (con plazos definidos y control jurisdiccional posterior por la Corte Suprema) asegura que no exista impunidad ni dilación injustificada. El plazo improrrogable de 30 días para el pronunciamiento del Congreso y la intervención obligatoria del Poder Judicial en caso de inacción constituyen mecanismos de equilibrio y control”[7].

Dicho ello, cabe precisar que, al tratarse de una reforma constitucional, la propuesta deberá ser ratificada en una segunda votación en la siguiente legislatura ordinaria. En esta votación se deberá alcanzar por lo menos 87 votos para que la reforma constitucional sea aprobada de manera definitiva y así evitar ir a un referéndum ciudadano, según lo establecido en el artículo 206 de la Constitución.

Reflexión Final

Finalmente, y más allá de estar a favor o en contra de estas propuestas, no quiero cerrar esta columna sin subrayar la importancia de que las leyes en el Perú sean debatidas y votadas en el marco de un procedimiento legislativo en el que todos los actores involucrados tengan la posibilidad real de hacer conocer su voz. En ese sentido, esperemos que, a partir de julio de 2026, con la vuelta del Parlamento Bicameral, el procedimiento legislativo profundice la deliberación pública mejorando la calidad de las leyes en el Perú.

[1] Ver Comunicado de Prensa de la OEA “Amnistía y Derechos Humanos” (26DIC2012).

[2] Ver Comunicado de Prensa de la OEA “Amnistía y Derechos Humanos” (26DIC2012).

[3] Ver Comunicado de Prensa de la OEA “Amnistía y Derechos Humanos” (26DIC2012).

[4] Ver Comunicado de Prensa de la OEA “Amnistía y Derechos Humanos” (26DIC2012).

[5] El documento puede ser visualizado en el siguiente enlace: https://drive.google.com/file/d/1oVAT-oWWS1vovhecmP2t15EWQaZeMX5G/view

[6] El documento puede ser visualizado en el siguiente enlace: https://drive.google.com/file/d/1oVAT-oWWS1vovhecmP2t15EWQaZeMX5G/view.

[7] El documento puede ser visualizado en el siguiente enlace: https://drive.google.com/file/d/1oVAT-oWWS1vovhecmP2t15EWQaZeMX5G/view.