Perú: ¿Quién conduce la investigación del delito en la Constitución Política?

• Rafael Rodríguez Campos

El martes 5AGO2025 se publicó la Sentencia 150/2025 (Caso de las atribuciones del Ministerio Público (MP) y de la Policía Nacional del Perú (PNP) en la conducción de la investigación del delito) sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por el MP y el Colegio de Abogados de La Libertad contra el artículo único de la Ley 32130 (Ley que modifica el Nuevo Código Procesal Penal (NCPP), Decreto Legislativo 957, para fortalecer la investigación del delito como función de la PNP y agilizar los procesos penales) y los Decretos legislativos 1592, 1604, 1605 y 1611, respectivamente.

La pregunta constitucionalmente relevante

Al respecto, consideramos oportuno analizar el contenido y alcances de dicha sentencia pues ello nos permitirá responder con claridad, sobre todo ahora que el país atraviesa por una grave crisis de inseguridad y orden interno, la siguiente pregunta: ¿A qué entidad le corresponde conducir la investigación del delito en el Perú? Responder esta interrogante es importante pues en la lucha contra la delincuencia y el crimen organizado también es necesario garantizar los derechos fundamentales de la ciudadanía y, por ende, es fundamental saber a ciencia cierta cuál es el reparto de funciones que la Carta Política ha definido en esta materia.

Las competencias constitucionales del Ministerio Público

Por un lado, el artículo 159 de la Constitución contempla una serie de competencias que el MP debe ejercer con autonomía, es decir, que cumple su misión constitucional sin estar subordinado a ninguno de los órganos constitucionales que ejercen las funciones clásicas: gubernativa, judicial y legislativa, en armonía con el principio de separación de poderes. Ahora, a efectos de lo que aquí nos interesa, el inciso 4 del referido artículo 159 establece que al MP le corresponde: “Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función”.

Las competencias constitucionales de la PNP

Por otro lado, el artículo 166 de la Constitución establece diversas competencias que la PNP debe cumplir como institución que forma parte del Sistema de Defensa

Nacional, dentro del ámbito del Ministerio del Interior en la administración del Estado, siendo importante -para este caso- la que establece que a la PNP le corresponde: “(…) prevenir, investigar y combatir el delito”.

¿Cuál es la disposición normativa sometida a control en este caso?

Dicho ello, corresponde ahora centrar nuestra mirada en el análisis constitucional del artículo único de la Ley 32130, que modifica el artículo IV y otros del NCPP, Decreto Legislativo 957, disposición que señala lo siguiente:

Artículo IV.- Titular de la acción penal

(…)

La Policía Nacional del Perú tiene a su cargo la investigación preliminar del delito y, en tal sentido, realiza las diligencias que, por su naturaleza, correspondan a dicha competencia, de conformidad con sus leyes y reglamentos”.

¿Qué es lo que han dicho las partes?

Entonces, como era de esperarse, el MP indicó que cuando la Ley 32130 señala que la PNP tiene a su cargo la investigación preliminar del delito y, en tal sentido, realiza las diligencias que, por su naturaleza, correspondan a dicha competencia, de conformidad con sus leyes y reglamentos, está violando el inciso 4 del artículo 159 de la Constitución Política que dice (de manera exclusiva y excluyente) que al MP le toca conducir desde su inicio la investigación del delito y que, con tal propósito, la PNP está obligada a cumplir los mandatos del MP en el ámbito de su función.

A su turno, la procuraduría del Congreso de la República señaló que las reformas que se han hecho, a través de la Ley 32130, sobre el NCPP no son inconstitucionales toda vez que se precisa que el fiscal interviene en la emisión de la disposición para la investigación preliminar a cargo de la PNP, interviene permanentemente desde la investigación preparatoria formalizada y durante todo el desarrollo del proceso, conduce jurídicamente toda la etapa de investigación preparatoria, entre otras disposiciones[1].

La posición del Tribunal Constitucional

Dicho ello, procedemos a resumir lo expuesto por el Tribunal Constitucional (TC) sobre esta controversia:

Primero, el TC considera, en términos generales, que, de la lectura conjunta de todos los artículos cuestionados en la demanda, no se aprecia que la Ley 32130 limite las competencias atribuidas constitucionalmente al MP. La reforma está destinada a maximizar el rol operativo de la PNP en la etapa de la investigación preliminar[2].

Segundo, el TC señala que una interpretación conforme con la Constitución de la disposición normativa sometida a control implica que el MP no se desvincula de su rol de conductor de la investigación del delito desde su inicio. Así, y como ya lo ha advertido en anteriores oportunidades, el incremento de funciones de la PNP en la investigación del delito no implica necesariamente una vulneración de las competencias del MP[3].

Tercero, el TC reitera que la actuación de la PNP no está exenta de la supervisión que pueda realizar la Fiscalía sobre la conducción de la investigación del delito mismo, si bien se dispone que la investigación preliminar es competencia operativa de la PNP, eso no implica que la actuación policial se encuentre libre del control, supervisión, así como de la dirección jurídica del MP[4].

Cuarto, el TC considera que las disposiciones de la Ley 32130 que nieguen la relación de subordinación entre la PNP y el MP serán constitucionales, siempre que se interpreten de manera que el MP, como conductor de la investigación del delito desde sus inicios, retiene la facultad de asignarle mayor, menor, o nulo valor a las investigaciones e informes que realice la PNP, y verificar el marco jurídico de la investigación autorizada, lo que eventualmente le permite devolver el informe para un mayor desarrollo, o sustanciarlo para continuar con la investigación[5].

Quinto, a partir de ello, el TC reafirma la interpretación conforme con la Constitución, y se asume así que no se menoscaba la jerarquía constitucional del MP ni se lo sitúa en una condición equivalente o de paridad con los demás actores intervinientes en la investigación del delito y en el proceso penal[6].

Criterios rectores de la sentencia

A la luz de lo expuesto, el TC expone en el fundamento 96 de la sentencia las siguientes conclusiones como criterios rectores de la misma:

1. Respecto a si el MP tiene a su cargo la «conducción» o la «conducción jurídica» de la investigación del delito, este Tribunal determina que la investigación preparatoria se divide en dos subetapas: (i) la investigación preliminar y (ii) la investigación preparatoria formalizada. Ambas son de competencia del MP con el apoyo en forma multinivel de parte de la PNP, de acuerdo con los actos y etapas de la investigación.
2. En cuanto al significado de conducir la investigación «desde su inicio», el Tribunal concluye que esta expresión abarca todas las etapas del proceso, tanto la investigación preliminar como la preparatoria, durante las cuales el MP ejerce de manera ininterrumpida su rol conductor.
3. Sobre si la PNP coordina con el MP en igualdad de condiciones o bajo subordinación, este Tribunal deja en claro que, aunque no existe una relación jerárquica de subordinación, la coordinación se realiza dentro del marco de la conducción del MP.

Apuntes finales

Más allá de lo expuesto, consideramos oportuno -reproducir lo señalado por el profesor Celis Mendoza, Juez Superior de la Corte Penal Especializada en Crimen organizado y Corrupción de funcionarios- para llamar la atención sobre lo siguiente:

1. “En la práctica los operadores policiales actúan por incentivos institucionales, presión mediática y urgencias políticas, no por una cultura constitucional. De allí que el control de la Fiscalía -para ser efectivo- deba ser directo, constante y vinculante, desde el primer minuto. Cualquier espacio de autonomía operativa sin control real se convierte en un caldo de cultivo para la criminalización secundaria”[7].

2. “Necesitamos una lectura garantista de la Constitución y la Ley Penal al momento de combatir la delincuencia y la criminalidad organizada. Esta lectura debería reconocer que el sistema penal -y en particular la investigación preliminar- opera estructuralmente en clave de desigualdad. Y que cualquier fortalecimiento del poder policial sin un sistema efectivo de contrapesos y responsabilidad solo profundiza esa desigualdad”.

Finalmente, somos de los que creen que en esta sentencia el TC, como supremo intérprete de la Constitución, debió señalar -además de lo que ha dicho- que la conducción “en general” (no solo la jurídica) de la investigación del delito en el Perú exige un control operativo desde el inicio. Eso quiere decir, siguiendo al profesor Celis Mendoza, “que toda actividad policial debe estar sujeta no solo a revisión ex post, sin a directivas concretas ex ante del MP” destinadas a garantizar el respeto por los derechos fundamentales de la ciudadanía.

Ello es sumamente importante en un país (Celis Mendoza dixit) “donde la criminalización opera selectivamente contra los pobres, los jóvenes, los migrantes y los opositores políticos. Por tanto, cualquier ampliación de competencias de la PNP en la investigación del delito debe asumirse como una medida excepcional, no como la regla, siempre que tengamos absolutamente claro que la conducción “en general” (no solo la jurídica) de la investigación del delito en el Perú es competencia constitucional del MP.

[1] Fundamento 83 de la Sentencia 150/2025 (Caso de las atribuciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional sobre la conducción de la investigación del delito)

[2] Fundamento 85 de la Sentencia 150/2025 (Caso de las atribuciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional sobre la conducción de la investigación del delito).

[3] Fundamento 87 de la Sentencia 150/2025 (Caso de las atribuciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional sobre la conducción de la investigación del delito).

[4] Fundamento 87 de la Sentencia 150/2025 (Caso de las atribuciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional sobre la conducción de la investigación del delito).

[5] Fundamento 94 de la Sentencia 150/2025 (Caso de las atribuciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional sobre la conducción de la investigación del delito).

[6] Fundamento 95 de la Sentencia 150/2025 (Caso de las atribuciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional sobre la conducción de la investigación del delito).

[7] Entendamos este concepto, en palabras del profesor Celis Mendoza, como “el momento en que las instituciones concretan, en un caso específico, el poder punitivo del Estado a través de la selección, persecución y procesamiento de determinadas personas. Pero esta etapa no se aplica uniformemente ni de forma neutral, sino que tiende a ejercer su fuerza sobre determinados sectores sociales, históricamente vulnerables, precarizados y estigmatizados: